Kuhn (1970, p. 10) ได้ให้ความหมายว่า “กรอบเค้าโครงความคิด รูปแบบ และแนวทางการศึกษาตามแบบวิทยาศาสตร์หรืออาจจะใช้เรียกแบบง่าย ๆ ว่า “กรอบเค้าโครงความคิดที่ใช้ในการศึกษา” Landau (1972, p. 56) อธิบายว่า “กระบวนทัศน์หรือกระบวนทัศน์เป็นสิ่งที่กำหนดตัวแบบปัญหาและแนวทางแก้ไขให้แก่ผู้เกี่ยวข้องในช่วงระยะเวลาหนึ่ง” ติน ปรัชญพฤทธิ์ (2551, หน้า 1-8) ได้ให้ความหมายว่า “แผนที่ เข็มทิศ ลายแทงหรือเครื่องมือที่ชุมชนนักวิชาการนำมาใช้เป็นเครื่องมือในการบรรยาย อธิบาย และพยากรณ์ปรากฏการณ์และพฤติกรรม ในช่วงระยะเวลาใดเวลาหนึ่ง ตราบที่ยังมีความแกร่ง หรือ พลัง (vigor or force) ในการบรรยาย อธิบาย และพยากรณ์ แต่ถ้าความแกร่ง หรือพลัง ดังกล่าวหมดลง และมีกระบวนทัศน์ใหม่เข้ามาแข่งขัน ชุมชนนักวิชาการก็จะหันไปใช้กระบวนทัศน์ใหม่เช่นกัน สรุปได้ว่า การศึกษาพัฒนาการของวิชารัฐประศาสนศาสตร์เชิงกระบวนทัศน์ หมายถึง การศึกษาความเป็นมาทางวิชารัฐประศาสนศาสตร์อย่างเป็นระบบในช่วงระยะเวลาที่ต่างกัน การศึกษาพัฒนาการของวิชารัฐประศาสนศาสตร์เชิงกระบวนทัศน์ ได้แบ่งออกเป็นทั้งหมด 5 กระบวนทัศน์ ซึ่งแต่ละกระบวนทัศน์ จะมีช่วงระยะเวลาที่กำหนดไว้และจะมีความสำคัญในแต่ละช่วงกระบวนทัศน์ จากการศึกษาของ Henry (1975, pp. 5-23) ได้แบ่งกระบวนทัศน์ออกเป็น 5 ช่วง ได้แก่ กระบวนทัศน์ที่ 1 การแยกการเมืองออกจากการบริหาร (ค.ศ. 1900-1926) กระบวนทัศน์ที่ 2 หลักของการบริหาร (ค.ศ. 1927-1937) กระบวนทัศน์ที่ 3 รัฐประศาสนศาสตร์ คือ รัฐศาสตร์ (ค.ศ. 1950-1970) กระบวนทัศน์ที่ 4 รัฐประศาสนศาสตร์ คือ วิทยาการบริหาร (ค.ศ. 1956-1970) กระบวนทัศน์ที่ 5 รัฐประศาสนศาสตร์ คือ รัฐประศาสนศาสตร์ (ค.ศ. 1970-ปัจจุบัน)
กระบวนทัศน์ที่ 1: การแยกการเมืองออกจากการบริหาร (the politics /administration dichotomy, 1900-1926) Goodnow (1960, p. 4) ได้กล่าวว่า “การเมืองเป็นเรื่องของการกำหนดนโยบายส่วนการบริหารทางรัฐประศาสนศาสตร์เป็นเรื่องของการนำนโยบายไปปฏิบัติ ได้มีนักวิชาการอีกหลายท่านได้ตั้งข้อสังเกตเกี่ยวกับการศึกษาทางรัฐประศาสนศาสตร์ไว้หลายประเด็น โดยเฉพาะ Henry (1980) ได้สรุปเกี่ยวกับกระบวนทัศน์ที่ 1 ไว้ว่า ในช่วงเวลานี้ นักรัฐประศาสนศาสตร์จะทำการศึกษาถึงการศึกษาระบบราชการของรัฐ แต่ก็ยังไม่เป็นที่แน่ชัดว่าจะทำการศึกษาอย่างไร ซึ่งจากแนวความคิดของ Henry กล่าวได้ว่าได้เริ่มมีการให้ความสำคัญต่อการศึกษาระบบราชการ แต่ยังไม่มีแนวทางที่แน่นอนว่าควรใช้กระบวนการวิธีใดบ้างเป็นเครื่องมือของการศึกษา Goodnow (1960, pp. 4-5) ได้ให้ข้อเสนอแนะในช่วงกระบวนทัศน์ที่ 1 ไว้ 2 ประการต่อการศึกษาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ คือ 1. การปกครอง มีองค์ประกอบทางหน้าที่ 2 ประการ คือ 1.1 หน้าที่ทางการเมือง หมายถึง การกำหนดนโยบายและเจตนารมณ์ของรัฐ 1.2 หน้าที่ทางการบริหาร หมายถึง การบริหารและการปฏิบัติตามนโยบายรัฐ Goodnow ให้ข้อคิดว่าทั้ง 2 หน้าที่ จะต้องแยกออกจากกันอย่างเด็ดขาด เช่น ฝ่ายตุลาการและฝ่ายนิติบัญญัติ มีหน้าที่กำหนดนโยบายรัฐและฝ่ายบริหารมีหน้าที่ปฏิบัติตามนโยบายรัฐ 2. ในการปฏิรูปการปกครองจะต้องสามารถทำให้การเมืองกับการบริหารสามารถแยกออกมาอย่างแท้จริงให้ได้ ซึ่งการบริหารนั้นไม่ควรอยู่ภายใต้อำนาจของทางการเมืองและผลประโยชน์ ดังนั้น หลักในการบริหารควรเป็นหลักทางวิทยาศาสตร์และเป็นการบริหารที่เป็นสากลได้ White (1926, pp. 38-42) ผู้แต่งหนังสือเรื่อง Introduction to the Study of Public Administration ได้ขยายแนวความคิดของ Goodnow ว่า “การบริหารงานของรัฐเป็นเรื่องของการจัดการคนเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ของรัฐ” โดยเสนอแนวความคิดที่ว่า 1. การเมืองไม่ควรเข้าแทรกแซงการบริหาร 2. การศึกษาเรื่องการบริหารและการจัดการควรอาศัยวิธีการศึกษาแบบวิทยาศาสตร์ 3. การศึกษาวิชารัฐประศาสนศาสตร์เป็นเรื่องของวิทยาศาสตร์ เป็นเรื่องของข้อเท็จจริง ซึ่งในขณะที่การเมือง เป็นเรื่องของค่านิยม ความเชื่อ การอุปมาอุปมัย 4. วัตถุประสงค์เป้าหมายของการบริหาร คือ การบริหารงานให้ได้อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล กระบวนทัศน์ที่ 1 สรุปได้ว่า การศึกษาวิชารัฐประศาสนศาสตร์นั้น ควรเน้นหนักไปทางการศึกษาแบบวิทยาศาสตร์ เพราะมีความเป็นเหตุเป็นผลและสามารถพิสูจน์ทราบได้โดยทางทฤษฎี โดยกรอบเค้าโครงความคิดนั้นจะมุ่งประเด็นไปที่การแยกการเมืองกับการบริหารออกจากกัน และได้มีนักวิชาการต่าง ๆ ได้ให้ข้อคิดสนับสนุน แต่เป็นที่น่าสังเกตว่า นักวิชาการเหล่านี้นั้นไม่มีการกล่าวอ้างถึงผลเสีย เมื่อมีการแยกการเมืองกับการบริหารออกจากกัน
กระบวนทัศน์ที่ 2: หลักของการบริหาร (the principles of administration, 1927-1937)
ช่วงการศึกษาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ ในกระบวนทัศน์ที่ 2 นี้ ได้เน้นถึงการให้ความสำคัญกับการศึกษาค้นคว้าทฤษฎีใหม่ เพื่อการบริหารงาน เพื่อให้เกิดความรู้ความชำนาญ เกี่ยวกับหลักการในการบริหาร ในกระบวนทัศน์ที่ 2 ได้มีแนวคิดเกิดขึ้นเป็น2 กลุ่ม กลุ่มที่ 1 เรียกตัวเองว่า “การจัดการโดยฝ่ายบริหาร” (administration management) โดยมุ่งเน้นในการบริหารระดับบนของการบังคับบัญชาภายในองค์การ และกลุ่มที่ 2 เรียกตัวเองว่า “การจัดการแบบวิทยาศาสตร์” (scientific management) เน้นถึงการศึกษาการเคลื่อนไหวทางกายภาพในการทำงาน แต่ในการจัดการแบบวิทยาศาสตร์ไม่มีความสำคัญมากนัก ในการศึกษาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ในช่วงนี้ Gulick and Urwick (1937, pp. 13-15) ถือว่าเป็นนักวิชาการที่มีความสำคัญมากในช่วงนี้ โดยเป็นผู้เขียนหนังสือเรื่อง Papers on the Science of Administration ได้เสนอแนวความคิดทางการบริหารหรือภารกิจของผู้บริหารระดับสูง ดังนี้ P แทนคำว่า Planning หรือการวางแผน คือ กระบวนการขั้นหนึ่งของการบริหารงานให้สำเร็จตามวัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้ หรือการใช้ความคิดในการตระเตรียมวิธีการต่าง ๆ เพื่อเลือกทางที่ดีที่สุด O แทนคำว่า Organizing หรือการจัดองค์การ คือ การจัดเตรียมและจัดความสัมพันธ์ของกิจกรรมต่าง ๆ เพื่อเลือกทางเลือกภายในองค์การ โดยการแบ่งงานภายในองค์การกำหนดขอบเขตความรับผิดชอบ การมอบหมายอำนาจหน้าที่แก่ผู้ปฏิบัติงาน S แทนคำว่า Staffing หรือการจัดคนเข้าทำงาน คือ เริ่มกระบวนการตั้งแต่ การจัดคนเข้าทำงาน การพัฒนาประสิทธิภาพการทำงานของผู้ปฏิบัติงาน และการรักษาบุคคลผู้ปฏิบัติงานให้อยู่กับองค์การให้นานที่สุด จนกระทั่งพ้นจากองค์การไป D แทนคำว่า Directing หรือการสั่งการ คือ การสั่งการต่าง ๆ ของผู้บังคับบัญชาในการสั่งการต่อผู้ใต้บังคับบัญชาให้ปฏิบัติตามผู้บังคับบัญชาได้ใกล้เคียงมากที่สุด Co แทนคำว่า Coordinating หรือการประสานงาน คือ การพยายามประสานงานความร่วมมือของทุกคนในองค์การในการปฏิบัติการ R แทนคำว่า Reporting หรือการรายงาน คือ การจัดหาข้อมูลต่าง ๆ ที่เป็นประโยชน์ต่อองค์การ เช่น การรายงานการดำเนินงาน การทำบันทึก การทำวิจัย การตรวจสอบ เป็นต้น B แทนคำว่า Budgeting หรือการงบประมาณ คือ การวางแผน การตรวจสอบและการควบคุมทางการเงินGulick and Urwick (1937) ได้เสนอว่า หน้าที่ทั้ง 7 ประการนี้ เป็นหน้าที่ที่สำคัญของฝ่ายบริหารที่จะต้องจัดการกระจายหน้าที่ทั้ง 7 ประการนี้ ให้อยู่ในการบริหารงานขององค์การให้ได้ โดยสามารถแยกหน้าที่ทั้ง 7 ประการนี้ ออกเป็นแผนกต่าง ๆ ภายในองค์การการแยกแผนกขอให้ขึ้นอยู่กับขนาดและลักษณะของกิจการนั้น ต่อมา ในปี ค.ศ. 1938-1947 ได้มีกลุ่มนักวิชาการ ได้ท้าทายแนวความคิดทางรัฐประศาสนศาสตร์ โดยได้แบ่งประเด็นการคัดค้านออกเป็น 2 ประเด็น คือ (Gulick & Urwick, 1937, pp. 159-160) 1. การคัดค้านที่ว่าการบริหารกับการเมืองไม่สามารถแยกออกจากกันได้ 2. การคัดค้านที่ว่าหลักการต่าง ๆ ของการบริหารไม่มีความสอดคล้องลงรอยกันตามหลักเหตุผล Mornstein (1946) เขียนหนังสือเรื่อง Elements of Public Administration ได้คัดค้านและโจมตีในประเด็นที่ 1 ว่า “การบริหารที่ปลอดจากค่านิยมแล้วนั้น แท้จริงแล้วเป็นการเมืองที่บรรจุไว้ด้วยค่านิยมต่างหาก” ยกตัวอย่างเช่น “การตัดสินใจตามหลักวิชาการในเรื่องงบประมาณหรือการเปลี่ยนแปลงเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลนั้น มีลักษณะที่ไม่เป็นเรื่องส่วนตัวและไม่ฝักใฝ่การเมืองอย่างแท้จริงหรือไม่ ซึ่งมีลักษณะของการเป็นเรื่องส่วนตัวและเป็นการเมืองอย่างมากหรือไม่ การบริหารและการเมืองแท้จริงแตกต่างกัน หรือไม่ หรือเป็นเพียงการพยายามมองให้ทั้ง 2 ประเด็นแตกต่างกัน” ในขณะที่กลุ่มทางด้านพฤติกรรมการบริหาร (administrative behavior) Simon (1947) เขียนหนังสือที่ชื่อว่า Administrative Behavior: A Study of Decision-making Process in Administrative Organization ได้ชี้ให้เห็นว่า “หลักทุกอย่างของการบริหารจะมีหลักที่ตรงกันข้ามเสมอ” Simon ได้ยกตัวอย่างหลักการควบคุมภายในองค์การ โดยเสนอว่า ภายในองค์การจะต้องมีการติดต่อสื่อสารและมีการปฏิบัติงานอยู่ภายในตัวองค์การ โดยมีผู้มีอำนาจเป็นคนควบคุมการทำงานทั้งหมด ทั้งนี้ ความสามารถในการควบคุมคนงานต้องขึ้นอยู่กับปริมาณของคนงานและปริมาณของผู้ควบคุมต้องมีความสัมพันธ์กัน ถ้าปริมาณคนงานมากเกินไปกว่าจำนวนผู้ควบคุมจะทำให้การติดต่อสื่อสารต่าง ๆ ถูกบิดเบือนมากขึ้นและจะลดประสิทธิภาพในการควบคุมด้วย เพราะฉะนั้น ถ้าองค์การใดดำเนินการตามหลักการนี้จะมีโครงสร้างแบบสูง ต่อมา Simon (1947) ได้พบงานเขียนที่ได้เสนอหลักเกณฑ์อื่นที่ตรงข้ามกับหลักเกณฑ์แรก คือ ถ้าภายในองค์การต้องการให้มีการติดต่อสื่อสารที่มีประสิทธิภาพควรจะต้องจัดให้มีขั้นของการบังคับบัญชาให้น้อยที่สุด โดยมีโครงสร้าง “แบนราบ” เพราะการบังคับบัญชาหรือการควบคุมภายใต้โครงการองค์การแบบราบนั้นจะลดขั้นตอนการบิดเบือนข้อมูลต่าง ๆ ได้มาก โดยที่ผู้ปฏิบัติงานสามารถฟังคำสั่งโดยตรงจากผู้บังคับบัญชา จากข้อขัดแย้งดังกล่าวภายใต้หลักเกณฑ์ขององค์การแบบสูงและแบบราบ จะเป็นส่วนที่ทำให้ผู้บริหารงานองค์การสามารถตัดสินใจได้ว่า สมควรจะนำโครงสร้างแบบใดเข้ามาปฏิบัติงานภายในองค์การ ทั้งนี้ ผู้เขียนขอแนะนำว่า ทั้งโครงสร้างองค์การแบบสูงและแบบราบ ต่างมีข้อดี-ข้อเสียภายในตัวเอง ประเด็นที่สำคัญในการที่จะตัดสินใจในการเลือกว่าจะนำโครงสร้างองค์แบบใดเข้ามาบริหารงานในองค์การ ควรจะต้องคำนึงถึงประเด็นต่าง ๆ เช่น 1. วัฒนธรรมของผู้ปฏิบัติงานภายในองค์การ 2. ความสามารถของผู้บังคับบัญชา 3. บรรยากาศภายในองค์การ 4. ความสามารถของผู้ใต้บังคับบัญชา
กระบวนทัศน์ที่ 3: รัฐประศาสนศาสตร์ คือ รัฐศาสตร์ (public administration as political science, 1950-1970)
สืบเนื่องมาจากการวิพากษ์วิจารณ์และการต่อต้านแนวความคิดของการบริหารรัฐประศาสนศาสตร์ ในช่วงกระบวนทัศน์ที่ 2 ซึ่งมีผลทำให้นักวิชาการทางรัฐประศาสนศาสตร์ ได้มุ่งกลับไปให้ความสนใจกับแนวความคิดแบบดั้งเดิม คือ รัฐศาสตร์ ดังนั้นนักวิชาการต่าง ๆ ในช่วงกระบวนทัศน์ที่ 3 ได้เสนอแนวความคิดว่า “นักรัฐประศาสนศาสตร์หรือนักบริหารรัฐมีบทบาทเป็นนักการเมือง ภาพพจน์ที่ว่าการบริหารควรแยกกับการเมืองนั้นไม่ตรงกับความเป็นจริง” Leiserson and Morstein-Marx (1972, pp. 347-351) ได้อธิบายว่า “ในส่วนของการกำหนดนโยบายฝ่ายบริหารจะถูกควบคุมโดยฝ่ายนิติบัญญัติและยังต้องขึ้นอยู่กับผลประโยชน์ต่าง ๆ ด้วย ซึ่งกลุ่มผลประโยชน์นี้มีอิทธิพลต่อการกำหนดนโยบายของฝ่ายบริหารด้วย เช่น การสนับสนุนทางด้านความคิดในการกำหนดนโยบายหรือการต่อต้านการทำงานของฝ่ายบริหาร กลุ่มผลประโยชน์อีกกลุ่มหนึ่งที่ทางฝ่ายบริหารจะต้องคำนึงถึงในการกำหนดนโยบายด้วย ก็คือ สื่อมวลชนและประชาชน ซึ่งทั้ง 2 กลุ่ม มีอิทธิพลอย่างมากในการกำหนดนโยบายของรัฐ”
จากการวิจัยสรุปได้ว่า ก่อนที่จะทำการกำหนดนโยบาย ผู้บริหารของรัฐจะต้องคำนึงถึงปัจจัยต่าง ๆ ดังนี้
1. ปัจจัยทางการเมือง (การสนับสนุนของฝ่ายนิติบัญญัติ) 2. ปัจจัยทางเทคโนโลยี 3. ปัจจัยส่วนบุคคล (ความสำคัญของผู้นำและบทบาทของกลุ่ม)
Leiserson and Morstein-Marx ได้ยกตัวอย่างอีกว่า “การบริหารงานของรัฐจะต้องดำเนินไปท่ามกลางสภาพแวดล้อมของกลุ่มผลประโยชน์ต่าง ๆ บ่อยครั้งที่การกำหนดนโยบายของรัฐเกิดขึ้นเพราะแรงผลักดันทางการเมืองของกลุ่มผลประโยชน์อธิบายได้ว่า ความอยู่รอดของรัฐและองค์การของรัฐจะขึ้นอยู่กับการได้รับความสนับสนุนต่าง ๆ จากกลุ่มผลประโยชน์ที่มีอำนาจ ซึ่งขัดแย้งกับทฤษฎีดั้งเดิมที่ว่า “ระบบราชการ ต้องทำงานและกำหนดนโยบายต่าง ๆ เพื่อผลประโยชน์ของทุกคนและระบบการบริหารต้องเป็นกลางเพราะมีระเบียบการทำงานที่กำหนดเอาไว้” Appleby (1949) เป็นนักวิชาการที่เห็นว่าการบริหารไม่สามารถแยกกับการเมืองได้โดยเห็นว่า “การบริหารงานของรัฐอย่างแท้จริงเป็นเรื่องของการเมือง กระบวนการบริหารเป็นกระบวนการสำคัญกระบวนการหนึ่งของการเมือง เรื่องของการบริหารนโยบายและการเมืองเกี่ยวข้องผูกพันอย่างใกล้ชิด” Appleby (1949, pp. 1-5) ได้เสนอวิธีการที่ทำให้ระบบการบริหารงานมีความรับผิดชอบต่อสังคมได้มากขึ้น ซึ่งการใช้กลุ่มต่าง ๆ ทำให้เกิดการแข่งขันในการกำหนดนโยบายสาธารณะ Appleby เรียกความคิดแบบนี้ว่า “Administrative Pluralism” เป็นการเสนอว่า ระบบราชการและกลุ่มผลประโยชน์ทางการเมืองสามารถทำงานร่วมกันได้ ทั้งนี้ ยังได้กล่าวถึงนักบริหารงานของรัฐหรือนักรัฐประศาสนศาสตร์ว่า ควรเป็นบุคคลที่มีคุณธรรมและมีจรรยาบรรณในการปฏิบัติงาน โดยกำหนดคุณสมบัติไว้ดังนี้ 1. มีความรู้สึกรับผิดชอบ 2. สนใจในงานบริหารงานบุคคล รู้จักเลือกคนมาช่วยงาน 3. มีความสามารถในการใช้ทรัพยากรและการหาทรัพยากรต่าง ๆ ได้อย่างมีประสิทธิภาพ 4. สามารถร่วมทำงานเป็นทีมกับผู้อื่นได้ 5. มีความเชื่อมั่นในตนเอง กล้าเสนอความคิดใหม่ ๆ มองโลกในแง่ดี มีความเที่ยงธรรม สรุปว่า ในกระบวนทัศน์ที่ 3 วิชาการบริหารรัฐประศาสนศาสตร์ ได้กลับคืนเป็นสาขาหนึ่งของวิชารัฐศาสตร์ ซึ่งรัฐประศาสนศาสตร์และรัฐศาสตร์ไม่สามารถแยกจากกันได้ การศึกษาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ไม่มีความก้าวหน้ามากนักในช่วงกระบวนทัศน์ที่ 3
กระบวนทัศน์ที่ 4: รัฐประศาสนศาสตร์ คือ วิทยาการบริหาร (public administration as administrative science, 1956-1970)
ช่วงกระบวนทัศน์ที่ 4 มีผลสืบเนื่องมาจากกระบวนทัศน์ที่ 3 ที่ว่าวิชารัฐประศาสนศาสตร์ ได้ตกต่ำลงอย่างมาก ดังนั้น จึงได้มีนักวิชาการทางรัฐประศาสนศาสตร์ได้ค้นหาทางเลือกใหม่โดยได้ใช้บริหารศาสตร์มาประยุกต์ใช้ให้เข้ากับการบริหารทางรัฐประศาสนศาสตร์ แต่ถึงอย่างไร ในช่วงกระบวนทัศน์ที่ 3 และกระบวนทัศน์ที่ 4 นักรัฐประศาสนศาสตร์ ได้ยอมรับว่า ในสองช่วงนี้เป็นช่วงของการขาดเอกลักษณ์ที่เป็นลักษณะเฉพาะของสาขาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ สำหรับคำว่า “วิทยาการบริหาร” (administrative science) ในช่วงของกระบวนทัศน์ที่ 4 เป็นคำที่มีความหมายถึง การศึกษาเกี่ยวกับทฤษฎีองค์การ (organization theory) และวิทยาการจัดการ (management science) (Appleby, 1949, p. 7) ช่วงกระบวนทัศน์ที่ 4 จะเป็นช่วงของการศึกษาค้นคว้าทฤษฎีองค์การว่าองค์การจะต้องดำเนินการอย่างไร ศึกษาถึงรูปแบบพฤติกรรมองค์การว่ามีพฤติกรรมอย่างไร สุดท้ายศึกษาถึงกระบวนการตัดสินใจและการตัดสินใจ โดยทั้งหมดนี้จะต้องอาศัยวิชาการต่าง ๆ มาช่วยในการศึกษา ซึ่งได้แก่ วิชาทางจิตวิทยาสังคม สังคมวิทยาบริหารธุรกิจ ในเชิงผลงานวิชาการของนักวิชาการได้มีเอกสารชื่อ Administrative Science Quarterly พิมพ์ขึ้นในปี ค.ศ. 1950 ได้นำเสนอว่า “การบริหารนั้นไม่ว่าจะเป็นการบริหารทางรัฐประศาสนศาสตร์ การบริหารธุรกิจหรือการบริหารองค์การใดก็ตาม ไม่มีความแตกต่างกันเพราะว่าการบริหารงาน ก็คือ การบริหารนั่นเอง”
กระบวนทัศน์ที่ 5: รัฐประศาสนศาสตร์ คือ รัฐประศาสนศาสตร์ (public administration as public administration, 1970 - ปัจจุบัน)
กระบวนทัศน์ที่ 5 ซึ่งนับตั้งแต่ในช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ได้มีนักวิชาการทางรัฐประศาสนศาสตร์ ได้เริ่มกลับให้ความสนใจอีกครั้ง โดยได้มีการเรียกร้องให้สังเคราะห์ความรู้ความสามารถในแขนงสาขาวิชาต่าง ๆ ในส่วนของวิชารัฐประศาสนศาสตร์ ได้มุ่งเน้นไปศึกษาถึงชีวิตในชุมชนเมือง ความสัมพันธ์ทางการบริหารระหว่างองค์การของรัฐกับองค์การของเอกชนและความร่วมมือกันทางเทคโนโลยีและสังคมในช่วงนี้ นักรัฐประศาสนศาสตร์ ยังได้ให้ความสนใจต่อเรื่อง นโยบายศาสตร์ เศรษฐศาสตร์การเมือง กระบวนการกำหนดและวิเคราะห์นโยบายสาธารณะ รวมถึงการวัดผลของนโยบาย ผลงานทางวิชาการที่สนับสนุนกระบวนทัศน์ที่ 5 นักรัฐประศาสนศาสตร์ได้หันมาให้ความสนใจเกี่ยวกับการบริหารของภาครัฐมากขึ้น โดยพยายามเน้นถึงความร่วมมือกับภาคเอกชน โดยการนำเทคนิคและวิธีการบริหารรวมทั้งเทคโนโลยีเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารงานมากขึ้น ไม่ว่าจะเป็นการกำหนดและการบริหารนโยบายสาธารณะ หลักวิชาเศรษฐศาสตร์เข้ามาเกี่ยวข้องกับการบริหารการเมืองโดยตรง จะเห็นได้ว่าในช่วงกระบวนทัศน์ที่ 5 ไม่ได้มีการกล่าวถึง การแบ่งแยกการเมืองกับการบริหารงานรัฐในขณะที่ทัศนะที่น่าสนใจของ ติน ปรัชญพฤทธิ์ (2535) เห็นว่า ปัจจุบันถือว่าเป็นช่วงของกระบวนทัศน์ที่ 6 คือ ช่วงภายหลังโครงสร้างนิยม (post-structuralism) และ ภายหลังสมัยใหม่นิยม (post-modernism) ในขณะที่ Golembiewski (1989, pp. 10-12) ได้ศึกษาพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์อเมริกัน และสรุปว่า กระบวนทัศน์ในอดีตมี 3 กระบวนทัศน์ คือ กระบวนทัศน์ที่ 1 กระบวนทัศน์แบบดั้งเดิม (traditional paradigm) เป็นกระบวนทัศน์ที่เน้นในเรื่องอำนาจ กฎ ระเบียบ โครงสร้าง และหลักการต่าง ๆ ในทางการบริหารในลักษณะของการรวมอำนาจ และการใช้อำนาจบังคับบัญชา เน้นองค์การและกลุ่มแบบรูปนัย (formal) ยึดถือค่านิยมการประหยัดและประสิทธิภาพ เน้นหลักในการบริหารงานพยายามที่จะแยกการบริหารออกจากการเมืองตัวอย่าง แนวความคิดที่สะท้อนกระบวนทัศน์นี้อย่างชัดเจน คือ ทฤษฎีระบบราชการของ Weber กระบวนทัศน์ที่ 2 กระบวนทัศน์จิตวิทยาสังคม (social psychological paradigm) จุดเริ่มต้นที่สำคัญของกระบวนทัศน์นี้มาจากการทดลองที่ Hawthorne ของ Mayo กล่าวโดยสรุปว่า กระบวนทัศน์นี้ให้ความสำคัญในด้านคุณค่า และพฤติกรรมของมนุษย์ (behavior-oriented) เน้นการกระจายอำนาจ นอกจากกลุ่มรูปนัยแล้ว ยังให้ความสำคัญกลุ่มอรูปนัย (informal) ด้วย เน้นหลักมนุษย์สัมพันธ์ ทฤษฎีขวัญและแรงจูงใจ ทฤษฎีบุคลิกภาพ ทฤษฎีเกี่ยวกับกลุ่มและตัวแทนต่าง ๆ และเน้นความร่วมมือในการทำงาน กระบวนทัศน์ที่ 3 กระบวนทัศน์มนุษยนิยมหรือระบบ (humanist/system paradigm) เป็นกระบวนทัศน์ที่ผสมผสานเอาข้อดีของกระบวนทัศน์ทั้ง 2 ที่กล่าวมาแล้วกล่าวคือ ให้ความสำคัญทั้งระบบ และตัวบุคคล และยังเน้นย้ำไปถึงความเสมอภาคความเป็นธรรม และความสอดคล้องกับสังคมในลักษณะของระบบเปิดที่สนใจทั้งเรื่องต่าง ๆ ภายในองค์การและสิ่งแวดล้อมต่าง ๆ ภายนอกองค์การด้วย จัดเป็นตัวแบบที่ใช้ในทางการบริหารธุรกิจมาก นอกจากนั้น ยังเน้นการจัดสรรและการกระจายทรัพยากรให้สอดคล้องกับความต้องการของสังคม ใช้หลักการวิเคราะห์ต้นทุน และผลประโยชน์ในการวิเคราะห์ประสิทธิภาพของงาน กระบวนทัศน์ทั้ง 3 ดังกล่าวข้างต้น ได้รับการวิวัฒนาการมาจากอดีตเรื่อยมาสำหรับในปัจจุบัน Golembiewski (1989, pp. 12-13) สรุปว่า มีแนวทางการศึกษา(ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนทัศน์) ที่กำลังได้รับความสนใจอยู่ 3 แนวทางการศึกษา คือ 1. แนวทางการศึกษาแบบนโยบายสาธารณะ (public policy approach) นโยบายสาธารณะจะเป็นสื่อกลางในการกลับมารวมกันอีกครั้งหนึ่งระหว่างการเมือง คือ รัฐศาสตร์กับการบริหาร แนวทางการศึกษานโยบายสาธารณะในยุคแรก ๆ จะเน้นการศึกษาถึงกระบวนการในการกำหนดเป้าหมาย หลักการ และขั้นตอนต่าง ๆ ในการกำหนดนโยบายซึ่งเรียกว่า เป็นการวิเคราะห์นโยบายเชิงบรรยาย (descriptive policy analysis) ต่อมาในตอนหลังได้เพิ่มความสนใจเกี่ยวกับการศึกษาถึงความสอดคล้องระหว่างนโยบายกับความต้องการของสังคมเข้าด้วยกัน โดย Golembiewski เรียกว่า เป็นการวิเคราะห์นโยบายในลักษณะที่เป็นจริงมากขึ้น หรือที่เรียกว่า นโยบายศาสตร์ (prescriptive policy analysis or policy science) ซึ่งประกอบไปด้วย ขั้นตอนการศึกษารวบรวมข้อมูล การกำหนดนโยบายการนำนโยบายไปปฏิบัติ การศึกษาผลกระทบของนโยบาย และการศึกษาการสะท้อนกลับของนโยบาย 2. แนวการศึกษาของกลุ่มรัฐประศาสนศาสตร์ใหม่ (the new public administration) แนวความคิดของกลุ่มนี้มาจากปรัชญาลัทธิ Existentialism และ/หรือ Phenomenology ซึ่งสนใจสภาพหรือสิ่งที่มีอยู่จริงของมนุษย์ ให้ความสำคัญต่อคุณค่าของมนุษย์ปรากฏการณ์ของปฏิสัมพันธ์ เน้นความเป็นธรรม ความเสมอภาค และความสอดคล้องระหว่างรัฐประศาสนศาสตร์ที่มีต่อสภาพสังคม และสิ่งแวดล้อม ปฏิเสธการปลอดค่านิยมหรือค่านิยมที่เป็นกลาง มีแนวคิดที่ขัดแย้งกับกลุ่มปฏิฐานนิยม (positivism) ต่อต้านระบบราชการที่มีขนาดใหญ่และมีลักษณะการบังคับบัญชาที่เข้มงวด สนใจผลกระทบที่มีต่อผู้รับบริการมากกว่าจะมุ่งสนใจ เฉพาะภายในสถาบันเท่านั้น ผู้เขียนได้วิจารณ์แนวความคิดของกลุ่มนี้ว่าไม่มีอะไรแปลกใหม่เปลี่ยนแปลงเฉพาะคำพูดเท่านั้น (revolution by rhetoricstatus quo in skill and technologies) จุดอ่อนอีกประเด็นหนึ่ง ก็คือ พูดถึงสิ่งที่จะทำเท่านั้น แต่ไม่ระบุว่าจะทำอย่างไร ซึ่งผู้เขียน คือ Golembiewski ได้ชี้ให้เห็นว่าจุดอ่อนต่าง ๆ เหล่านี้มีสภาพการณ์เช่นเดียวกับที่กลุ่มบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ (C.P.A.) เคยประสบมาก่อนแล้ว 3. กระบวนทัศน์การบริหารงานแบบประชาธิปไตย (democratic administrative paradigm) ผูที้่เสนอแนวคิดเกี่ยวกับกระบวนทัศนน์ ี้ คือ Ostrom (as cited in Golembiewski, 1989, p. 9) ซึ่งได้รับอิทธิพลมาจากแนวความคิดของกลุ่มนักเศรษฐศาสตร์การเมืองที่ยึดหลักทางเลือกของสาธารณะ (public choice) ซึ่งมีหลักการย่อ ๆ ที่สำคัญ คือ เป็นกระบวนทัศน์ที่เน้นการบริหารงานแบบประชาธิปไตยตอบสนองต่อความต้องการของสาธารณะเน้นการกระจายอำนาจไปยังส่วนล่าง (bottom up) ของระบบเพื่อคานอำนาจซึ่งกันและกันส่งเสริมกระบวนการตัดสินใจที่ประชาชนมีส่วนร่วมในลักษณะของการเลือกตั้งเพื่อให้บริการสาธารณะสอดคล้องต่อความต้องการของประชาชน ส่งเสริมความเสมอภาคในสังคม และยึดกลไกของตลาดซึ่งขึ้นอยู่กับปัจจัยทางการเมือง เศรษฐกิจ เป็นเครื่องกำหนดอุปสงค์และอุปทานของการส่งมอบบริการสาธารณะ Golembiewski ได้วิจารณ์หลักการของกระบวนทัศน์นี้ว่า ระเบียบวิธีในการวิจัยยังไม่เหมาะสมและชัดแจ้ง การวัดความต้องการของปวงชนวัดได้ยาก เพราะขึ้นอยู่กับตัวแปรหลายด้าน ข้อสมมติเบื้องต้นของกระบวนทัศน์นี้ ไม่สอดคล้องกับความเป็นจริงในทางปฏิบัติและทดสอบได้ยาก เพราะกลุ่มชนส่วนมากจะเห็นแก่ตัวมากกว่าส่วนรวม และยังไม่สามารถสร้างกลุ่มคนให้มีสำนึกของความเป็นพลเมืองที่ดีของชาติได้อย่างสมบูรณ์ และกระบวนทัศน์อาจจะนำไปสู่พฤติกรรมที่ตรงข้ามกับสิ่งที่ต้องการหรือคาดหวังได้ ในทัศนะของ Golembiewski (1989, pp. 5-6) มีความเห็นว่า การที่จะกำหนดกระบวนทัศน์ที่สมบูรณ์และเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันในทางรัฐประศาสนศาสตร์นั้นกระทำได้ลำบากและมักจะมีข้อบกพร่องต่าง ๆ เสมอ ดังนั้น เขาจึงได้หันมาเสนอให้ใช้การแสวงหามิติกระบวนทัศน์หรือกระบวนทัศน์ขนาดจิ๋ว (mini-paradigm) ต่าง ๆ แทนและพัฒนามินิกระบวนทัศน์ต่าง ๆ เหล่านี้ เพื่อให้มีความแกร่งในทางวิชาการเพียงพอที่จะกลายมาเป็นกระบวนทัศน์ของรัฐประศาสนศาสตร์อเมริกันได้ในอนาคต โดยได้เสนอเกณฑ์ในการพิจารณาการกำหนดมิติกระบวนทัศน์ต่าง ๆ ดังต่อไปนี้ 1. รัฐประศาสนศาสตร์อเมริกันควรจะได้รับการนิยามเนื้อหาต่าง ๆ จากสภาพการณ์ที่เป็นจริง ซึ่งนักบริหารประสบมาด้วยตนเอง 2. ขอบข่ายของรัฐประศาสนศาสตร์อเมริกันต้องให้ความสำคัญทั้งในด้านทฤษฎีและการประยุกต์ 3. มินิกระบวนทัศน์ของรัฐประศาสนศาสตร์อเมริกันต้องสามารถยึดเหนี่ยว และผูกติดกับค่านิยมทางวัฒนธรรมต่าง ๆ ของอเมริกา 4. มิติกระบวนทัศน์ของรัฐประศาสนศาสตร์อเมริกันต้องสามารถยึดเหนี่ยว และผูกติดกับค่านิยมทางวัฒนธรรมต่าง ๆ ของอเมริกา 5. มโนทัศน์ของรัฐประศาสนศาสตร์อเมริกันจะต้องสนใจและเอาใจใส่ต่อสิ่งที่เป็นประโยชน์แก่องค์การต่าง ๆ ในทุกระดับ 6. มินิกระบวนทัศน์ของรัฐประศาสนศาสตร์อเมริกันจะต้องให้ความสนใจทั้งระดับบุคคล ความสัมพันธ์ระหว่างบุคคล กลุ่มขนาดเล็ก และรวมไปถึงองค์การขนาดใหญ่ด้วย นอกจากนั้นจะต้องมีการวิจัยและการประยุกต์ใช้เทคโนโลยีต่าง ๆ เพื่อนำไปใช้กับระดับต่าง ๆ ดังกล่าวแล้วด้วย 7. ใช้ยุทธวิธีที่ง่ายที่สุดในการพัฒนางานต่าง ๆ ให้บรรลุเป้าหมายระยะยาว 8. ให้ความสนใจทั้งในด้านงานหรือภาระต่าง ๆ ของรัฐประศาสนศาสตร์อเมริกันและการคงไว้ซึ่งสถานภาพของรัฐประศาสนศาสตร์อเมริกัน 9. ต้องถือโอกาสฉกฉวย และยอมรับเอาทฤษฎี และผลงานที่มาจากประสบการณ์ต่าง ๆ ที่สามารถตรวจสอบหรือแก้ไขให้ถูกต้องด้วยตนเองได้
บรรณานุกรม
ยุทธพงษ์ ลีลากิจไพศาล. (2552). พัฒนาการและลักษณะของหลักสูตรรัฐประศาสนศาสตร์ระดับปริญญาตรีในประเทศไทย. กรุงเทพ: มหาวิทยาลัยรามคำแหง.
ติน ปรัชญพฤทธิ์. (2551). รัฐศาสตร์ 60 ปี. กรุงเทพมหานคร: จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย,คณะรัฐศาสตร์.
Kuhn, T. S. (1970). The structure of science revolutions. Chicago: The University of Chicago Press.
Henry, N. (1975). Public administration and public affairs. Englewood Cliffs,NJ: Prentice-Hall.
Goodnow, F. J. (1960). Politics and administration. New York: Macmillan.
White, L. D. (1926). Introduction to the study of public administration. New York: Macmillan.
Gulick, L., & Urwick, L. (1937). Paper on the science of administration. New York: Institute of Public Administration.
Mornstein, M. F. (1946). Elements of public administration. Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall.
Appleby, P. H. (1949). Policy and administration. Tuscaloosa, AL: University of Alablama Press.
Golembiewski, R. T. (1989). A note on Leiter’s study: Highlighting two models of burnout. Group & Organization Management, 14(1), 5-13.
ความหมายของกระบวนทัศน์ (paradigm)