แนวคิดทางรัฐประศาสนศาสตร์สมัยใหม่ที่เกิดขึ้น
อุทัย เลาหวิเชียร (2543, หน้า 33-38) ได้อธิบายถึงแนวความคิดที่เกี่ยวกับ “ยุคหลังพฤติกรรมศาสตร์” หรือรัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่ (new public administration) ว่ามีสาระสำคัญ 4 ประการ คือ
1. การสนใจเรื่องที่สอดคล้องกับความต้องการของสังคม (relevance) หมายความว่า รัฐประศาสนศาสตร์ควรสนใจปัญหาของสังคมโดยเฉพาะเป้าหมายสาธารณะที่สำคัญ ๆ นักวิชาการในกลุ่มนี้เห็นว่า นักบริหารควรนึกถึงปัจจัยของค่านิยมทางการเมืองในการพิจารณาปัญหาการบริหาร วิชาความรู้ควรจะนำมาใช้ในการปฏิบัติงานให้ได้ นักบริหารและนักวิชาการจะต้องถามตัวเองเสมอว่า “ความรู้เพื่อประโยชน์อันใด” ความรู้มิใช่มีไว้เพื่อความหรูหรา หรือเพื่อความสมบูรณ์ของการเป็นทฤษฎีบริสุทธิ์ ตรงกันข้ามความรู้จะต้องนำไปใช้ในการบริหารงานได้
2. แนวความคิดนี้ให้ความสำคัญเกี่ยวกับค่านิยม (value) นักรัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่ไม่เห็นด้วยกับพฤติกรรมนิยม หรือปฏิฐานนิยมทางตรรกวิทยา (logical positivism) ซึ่งเป็นปรัชญาที่ไม่ให้ความสนใจกับค่านิยม นักวิชาการกลุ่มนี้อธิบายว่า รัฐประศาสนศาสตร์จะหลีกเลี่ยงเรื่องของส่วนรวมและการเมืองไม่ได้ นักบริหารควรจะยื่นมือเข้าช่วยเหลือบุคคลเสียเปรียบทางสังคม ซึ่งก็คือ การใช้ค่านิยมอย่างหนึ่ง กล่าวโดย สรุปก็คือ นักบริหารจะวางตัวเป็นกลาง (neutral) ได้ยาก เพราะถ้าวางตัวเป็นกลางคนที่ได้เปรียบจากสังคมก็จะได้เปรียบยิ่งขึ้น คนที่เสียเปรียบก็จะเสียเปรียบตลอดไป สังคมก็จะเกิดช่องว่างไม่น่าอยู่
3. เรื่องความเท่าเทียมในสังคม (social equity) ดังที่ได้กล่าวมาแล้วในประการที่สอง เมื่อนักบริหารวางตัวเป็นกลางไม่ได้ นักบริหารจะต้องใช้ค่านิยมเข้าไปช่วยคนจนหรือผู้ที่มีโอกาสน้อย หรือผู้เสียเปรียบทางสังคมอื่น ๆ เช่น สตรี คนพิการ ชนส่วนน้อยในสังคม ซึ่งแสดงให้เห็นว่า รัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่ให้ความสำคัญเกี่ยวกับเรื่องของการกระจายบริการให้กับคนในสังคมให้ทุกคนมีโอกาสเท่าเทียมกัน
4. เรื่องการเปลี่ยนแปลง (change) การเปลี่ยนแปลง ในที่นี้หมายความว่า นักบริหารจะต้องเป็นฝ่ายริเริ่มการเปลี่ยนแปลง เพื่อให้ความเสมอภาคทางสังคมประสบผลสำเร็จนอกจากนี้ ยังเห็นว่าการเปลี่ยนแปลงเป็นสิ่งที่ต้องคำนึงถึงตลอดเวลา เพราะสังคมเปลี่ยนแปลงอยู่ตลอดเวลา นักบริหารหรือหัวหน้างานจึงต้องคำนึงถึงการเปลี่ยนแปลงให้สอดคล้องกับความต้องการของสังคมจะเห็นได้ว่า รัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่เป็นทฤษฎีที่รุนแรง (radical theory) ที่ต้องการให้ระบบราชการบริการคนให้สอดคล้องและเอื้ออำนวยต่อความต้องการของสังคม เพื่อให้ระบบราชการมีแนวทางที่ถูกต้องในการแก้ไขปัญหาของสังคมดังกล่าวจึงอาจกล่าวได้ว่า รัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่เป็นทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร์ที่ตอบสนองการเปลี่ยนแปลงของสังคม (social change) อย่างหนึ่ง
แนวความคิดของรัฐประศาสนศาสตร์ยุคหลังพฤติกรรมศาสตร์อีกแนวหนึ่งที่จะหยิบยกมากล่าวในที่นี้ ก็คือ “การวิเคราะห์นโยบายสาธารณะ” (policy analysis) ความจริงนโยบายสาธารณะเป็นวิชาที่มีมาตั้งแต่เสร็จสิ้นสงครามโลกครั้งที่ 2 ใหม่ ๆ อาจกล่าวได้ว่าข้อเขียนของนโยบายสาธารณะที่แพร่หลายส่วนใหญ่เป็นผลงานของนักรัฐศาสตร์ ซึ่งมุ่งถึงการวัดปัจจัยนำเข้าและการวิเคราะห์ผลทางการเมือง และสถาบันการเมืองที่มีต่อนโยบายสาธารณะ นอกจากนี้ นักรัฐศาสตร์ยังสนใจกระบวนการของนโยบายสาธารณะ คือ ศึกษาตั้งแต่การก่อตัวของนโยบาย การกำหนดนโยบาย การนำเอานโยบายไปสู่การปฏิบัติ การประเมินผลนโยบาย และการวิเคราะห์ข้อมูลป้อนกลับ อย่างไรก็ดี การวิเคราะห์นโยบายที่มีการศึกษาในรัฐประศาสนศาสตร์อย่างแพร่หลาย ก็คือ การวิเคราะห์ถึงผลที่ได้รับ (outcome) การนำนโยบายไปสู่การปฏิบัติ การประเมินผลนโยบาย การใช้เชิงปริมาณสำหรับการวิเคราะห์นโยบายสาธารณะที่ดีกว่า และการศึกษาถึงรายละเอียดองแต่ละนโยบายสาธารณะ (substantive areas) เช่น นโยบายทางการศึกษา นโยบายสาธารณสุขนโยบายการเกษตร ฯลฯ กล่าวอีกนัยหนึ่ง ก็คือ การศึกษานโยบายสาธารณะในแนวของรัฐประศาสนศาสตร์ ก็เพื่อจะดึงลักษณะวิชาให้เข้าไปศึกษานโยบายสาธารณะเพื่อเสนอวิธีแก้ไข ซึ่งย่อมจะเป็นประโยชน์แก่การตัดสินใจของนักบริหาร จึงเป็นการนำรัฐประศาสนศาสตร์ให้มาใกล้กับการปฏิบัติมากยิ่งขึ้น ซึ่งเป็นปรากฏการณ์ที่มีน้อยในยุคหลังสงครามโลกครั้งที่ 2
แนวความคิดอีกอันหนึ่งก็คือเรื่อง “เศรษฐกิจการเมือง” (political economy) เศรษฐกิจการเมืองได้รับความสนใจจากรัฐประศาสนศาสตร์ในปัจจุบันมากขึ้น เพราะเศรษฐกิจการเมืองเป็นวิชาที่กล่าวถึงรูปธรรมมากกว่านามธรรม การจะเข้าใจวิธีการศึกษาของเศรษฐกิจการเมือง นักศึกษาจะต้องทำความเข้าใจเกี่ยวกับวิธีการศึกษาของนักเศรษฐศาสตร์ กล่าวคือ เมื่อนักเศรษฐศาสตร์ต้องการจะทราบว่าจะมีอะไรเกิดขึ้นในสถานการณ์หนึ่ง จะเริ่มด้วยการสร้างตัวแบบก่อน และตัวแบบที่สร้างขึ้นจะมีลักษณะใกล้เคียงกับสถานการณ์ที่นักเศรษฐศาสตร์จะต้องคิด หลังจากนั้นนักเศรษฐศาสตร์ก็จะสรุปว่า ภายใต้สถานการณ์หนึ่ง ซึ่งมีทางเลือกหลายทางคนจะทำอะไร โดยมีสมมติฐานว่าคนเป็นผู้มีเหตุมีผล นึกถึงผลประโยชน์ของตนเป็นส่วนใหญ่ หลักของความแน่นอน การเสี่ยง หลักของความไม่แน่นอน และการเลือกสิ่งที่ให้ประโยชน์มากกว่า นักเศรษฐศาสตร์ได้อาศัยหลักดังกล่าวอธิบายการเมือง และการบริหารการใช้หลักเศรษฐศาสตร์มาใช้ในการอธิบายรัฐประศาสตร์มีมาตั้งแต่ Simon (1960, pp. 128-130) ใช้หลัก “การเลือกที่ใช้หลักเหตุผล” (rational choice) ติดตามด้วยการใช้หลักงบประมาณที่เรียกว่า PPBS--Planning Programming Budgeting Systemมาจนถึงปัจจุบันเรียกกันว่า “ทฤษฎีทางเลือกสาธารณะ” (public choice) ทฤษฎีดังกล่าวจะกล่าวถึงการเลือกของแต่ละบุคคลที่อาศัยหลักเหตุผลเกี่ยวกับการกำหนดนโยบายโครงสร้างองค์การ และพฤติกรรมขององค์การ เสนอตัวแบบเกี่ยวกับพฤติกรรมของทฤษฎีที่แตกต่างจากแนวคิดอื่น ๆ ที่ได้มีการอธิบายในวิชาสังคมวิทยา จิตวิทยา และเศรษฐศาสตร์ ทฤษฎีเกี่ยวกับทางเลือกสาธารณะมีสาระสำคัญ 2 ประการ คือ
1. เป็นระเบียบวิธีการศึกษาที่เน้นที่ตัวบุคคลเป็นหลัก (methodological individualism) หมายความว่า ผู้เลือกแต่ละคนเป็นหน่วยวิเคราะห์ที่สำคัญและเป็นหลักของทฤษฎีนี้ ค่านิยมของแต่ละบุคคลมีความสำคัญมากกว่าค่านิยมอื่น ๆ ซึ่งจะใช้เป็นหลักสำหรับการทดสอบถึงความเหมาะสมต่อผลปฏิบัติงาน (collective action)
2. การใช้หลักเหตุผล หมายความว่า การตัดสินใจเป็นเรื่องของการมีเหตุผล เพราะที่ตัดสินใจถึงประโยชน์ที่ตนจะได้ ในการเลือกทางเลือกใดทางเลือกหนึ่งที่ตนเห็นว่าจะนำไปสู่การได้ประโยชน์ (utility) จะเห็นได้ว่า ทฤษฎีทางเลือกสาธารณะแตกต่างกับทฤษฎีอื่น ๆ ซึ่งเห็นว่าค่านิยมหรือความเห็นของกลุ่มสำคัญกว่าความเห็นของแต่ละบุคคล หรือทฤษฎีซึ่งเห็นว่า การเลือกเป็นเรื่องการไม่มีเหตุผล (irrational) และสับสน (confused) ทฤษฎีทางเลือกสาธารณะจึงมีวิธีการตีความ และวิธีการแก้ไข ซึ่งสามารถจะนำไปใช้ในการบริหารรัฐกิจได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องที่ว่านักบริหารจะปฏิบัติอย่างไร หรือจะตัดสินใจอย่างไร
เนื่องจากว่าเศรษฐกิจการเมืองยังเป็นแนวความคิดที่ใหม่โดยเฉพาะในส่วนที่เป็นการนำมาใช้ในรัฐประศาสนศาสตร์ แต่เนื่องจากว่าการบริหารงานภาครัฐ นักบริหารต้องคำนึงถึงประสิทธิภาพ ผลผลิต และการตัดสินใจที่มีเหตุมีผล เศรษฐกิจการเมืองจะต้องเป็นแนวโน้มของรัฐประศาสนศาสตร์ที่มีความสำคัญต่อไปในอนาคต
แนวความคิดของรัฐประศาสนศาสตร์ในปัจจุบันอีกประการหนึ่ง ก็คือ “ทฤษฎีองค์การที่อาศัยหลักมนุษย์นิยม” (organizational humanism) ทฤษฎีนี้ให้ความสำคัญเกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างคนกับองค์การ โดยเฉพาะอย่างยิ่งก็คือ การสร้างเสริมให้มีองค์การที่มีบรรยากาศเป็นประชาธิปไตยเพื่อสนับสนุนให้คนมีโอกาสบรรลุความพึงพอใจที่ได้ปฏิบัติตามศักยภาพของตนเอง (self actualization) มนุษย์นิยมเชื่อว่ามนุษย์ควรจะมีโอกาสได้เป็นในสิ่งที่เราควรจะเป็น ตัวอย่างเช่น นักดนตรีก็ควรเล่นดนตรี จิตรกรก็ควรเขียนรูป และกวีก็ควรจะเขียนกลอน เพราะการกระทำเช่นนั้นจะช่วยให้คนเหล่านั้นมีความสงบในจิตใจ นอกจากนี้ ยังมีโอกาสทำในสิ่งที่เรามีความสามารถ และมีความประสงค์ เมื่อเป็นเช่นนี้จะทำให้มนุษย์มีการพัฒนา คือ มีความเจริญเติบโตทางจิตใจ รักษาความเป็นตัวของตัวเอง และมีความสามารถในการเลือกที่จะกระทำ คุณสมบัติเหล่านี้จะช่วยให้มนุษย์ปฏิบัติงานอย่างมีความสุขใจและเป็นเหตุให้มีผลผลิตสูงตามมาด้วย ดังนั้นทฤษฎีองค์การที่อาศัยหลักมนุษย์นิยมจึงมีวัตถุประสงค์ประการหนึ่ง ก็คือ การสร้างสรรค์บรรยากาศ และส่งเสริมให้คนในองค์การมีปฏิสัมพันธ์กันในลักษณะของประชาธิปไตยเทคนิคที่สำคัญ ๆ เช่น Sensitivity Training การสร้างกลุ่ม (group building) หรือ T-groups, Grown Dynamics Organization Development--OD ที่ใช้กันอย่างแพร่หลายในการฝึกอบรมแท้จริงก็คือ เทคนิคของมนุษย์นิยมนั่นเอง
อย่างไรก็ดี แม้ความสุขของคนเป็นสิ่งที่สำคัญในการเพิ่มผลผลิตขององค์การทฤษฎีองค์การที่อาศัยหลักมนุษย์นิยมยังได้สนใจถึงการมีรูปแบบขององค์การที่เอื้ออำนวยต่อความสุขของคนในองค์การ มนุษย์นิยมเห็นว่า รูปแบบขององค์การขนาดใหญ่ที่มีแบบแผนไม่เหมาะสมกับสิ่งแวดล้อมที่มีการเปลี่ยนแปลงอยู่ตลอดเวลา ดังนั้น องค์การจึงควรจะมีรูปแบบที่ปรับตัวได้ง่ายรูปแบบขององค์การ เช่น องค์การแบบแนวราบ (flat organization) องค์การแบบโครงการ (project organization) หรือองค์การแบบแมทริกซ์ (matrix organization) ฯลฯ ซึ่งล้วนเป็นรูปแบบที่จะเอื้ออำนวยต่อการบรรลุความพึงพอใจที่ได้ปฏิบัติงานเต็มตามศักยภาพ เพราะเป็นองค์การที่ยืดหยุ่นได้ง่าย มีการปรับตัวและพร้อมที่จะเปลี่ยนแปลงอยู่ตลอดเวลา กล่าวโดยสรุปก็คือ องค์การอยู่ 2 แบบ คือ องค์การแบบแนวดิ่งและองค์การแบบแนวราบ องค์การแบบหลังนี้เป็นรูปแบบขององค์การที่มนุษย์นิยมเห็นว่าจะเอื้ออำนวยต่อการจูงใจให้ผู้ปฏิบัติงานบรรลุความพึงพอใจของเขาได้
สาระสำคัญของทฤษฎีนี้อีกประการหนึ่งก็คือ การให้ความสำคัญเกี่ยวกับความรู้สึกการตีความ การประเมินของแต่ละคนที่มีต่อองค์การ มนุษย์นิยมเชื่อว่าการจะศึกษาองค์การผู้ศึกษาควรจะต้องทำความเข้าใจเกี่ยวกับเรื่องของแต่ละบุคคลในส่วนที่กล่าวข้างต้น มนุษย์นิยมจึงแตกต่างกับทฤษฎีในสายพฤติกรรมศาสตร์ที่เห็นว่าไม่ควรใส่ใจในเรื่องของ “อัตตวิสัย” ควรสนใจแต่เฉพาะ “วัตถุวิสัย” เพราะการให้ความสำคัญของความรู้สึกของแต่ละคนเป็นเรื่องของอัตตวิสัย ซึ่งมนุษย์นิยมเห็นว่าความรู้สึกของแต่ละคนมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อการเข้าใจองค์การ จึงเห็นได้อย่างชัดว่า ทฤษฎีองค์การที่อาศัยหลักมนุษย์นิยมเป็นทฤษฎียุคหลังพฤติกรรมศาสตร์ที่ให้ความสำคัญเกี่ยวกับความรู้สึกของแต่ละคนซึ่งเป็นความรู้เกี่ยวกับอัตตวิสัย และแนวความคิดดังกล่าวได้นำไปใช้ในแนวความคิดรัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่ด้วย
ในขณะที่ทฤษฎีทางรัฐประศาสนศาสตร์ในช่วงทศวรรษที่ 80 ก็ได้ให้ความสำคัญถึงปัจจัยโครงสร้างทางการเมืองมากกว่าการควบคุมฝ่ายการบริหาร โดยสนใจในเรื่องของลักษณะของการเมืองที่เกิดขึ้นในองค์การภาครัฐ (Denhardt, 1990, p. 55) และนอกจาก Denhardt จะเน้นแนวคิดการจัดการภาครัฐสมัยใหม่ (new public management) ที่เน้น 3E’s แล้วยังเน้นในเรื่องของการบริการภาครัฐสมัยใหม่ (new public service) อีกด้วย โดยมุ่งเน้นไปที่ความเป็นมืออาชีพนิยม จรรยาบรรณของเจ้าหน้าที่ ความรับผิดชอบทางสังคม ฯลฯอีกด้วย (Denhardt, 2008)
กล่าวโดยสรุป รัฐประศาสนศาสตรสมัยใหม่ หรือยุคหลังพฤติกรรมศาสตร์ (postbehavioralism) ให้ความสำคัญเกี่ยวกับการชี้ให้เห็นจุดอ่อนของพฤติกรรมศาสตร์ และเสนอทฤษฎีที่ให้ความสำคัญเกี่ยวกับการนำมาใช้ให้สอดคล้องกับสังคม เน้นความสำคัญของค่านิยมและการมีความรู้เกี่ยวกับแต่ละคน โดยใช้เป็นพื้นฐานสำหรับการวิเคราะห์ทางทฤษฎี แนวความคิด และทางปฏิบัติเพื่อแสวงหาความยุติธรรมในสังคม โดยถือเป็นพื้นฐานคุณธรรมที่แท้จริง การรับรู้ตอบสนองต่อความต้องการของประชาชน การมีส่วนร่วมของคนงานและประชาชนในกระบวนการตัดสินใจ การเพิ่มพูนทางเลือกของประชาชน และความรับผิดชอบในการบริหารเพื่อให้โครงการบรรลุผลและมีประสิทธิผล ทั้งนี้ การศึกษาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ควรยึดหลักปรัชญาแบบใหม่ที่เรียกว่า ปรากฏการณ์วิทยา(phenomenology) ที่ถือว่าข้อเท็จจริงและค่านิยมไม่สามารถแยกออกจากกันได้ มากกว่าที่จะยึดตามหลักปรัชญาแบบปฏิฐานนิยม (positivism) ที่ถือว่าข้อเท็จจริงและค่านิยมเป็นคนละเรื่องกันแยกออกจากกันได้ ดังนั้น รัฐประศาสนศาสตร์สมัยใหม่ จึงเกี่ยวข้องโดยตรงกับโลกแห่งความเป็นจริง คือ สามารถนำมาใช้การปฏิบัติได้ โดยอยู่ภายใต้หลักความยุติธรรมของสังคม โดยมุ่งเน้นให้พลเมืองทุกคนได้รับการบริการสาธารณะอย่างเท่าเทียมกัน และในการปฏิบัติงาน รัฐบาลจะต้องให้ความสนใจในเรื่องการกระจายโอกาสกระจายรายได้ และกระจายการพัฒนา เพื่อก่อให้เกิดความเสมอภาคทางสังคม โดยคำนึงถึงผู้ด้อยโอกาสหรือผู้เสียเปรียบเป็นที่ตั้ง ทั้งนี้ ผู้บริหารงานของรัฐต้องคำนึงถึงการเปลี่ยนแปลงทางสังคมที่จะเป็นอุปสรรคต่อการบริหารงานและการสร้างความยุติธรรม โดยเปิดโอกาสให้ข้าราชการ และประชาชนผู้มีส่วนได้เสียสามารถเข้ามามีส่วนในการกำหนดนโยบายสาธารณะ
จากข้างต้นที่กล่าวมาจะเห็นได้ว่า แนวคิดจากนักวิชาการส่งผลให้แนวคิดและกิจกรรมต่าง ๆ ทางรัฐประศาสนศาสตร์ มีการเปลี่ยนไปจากเดิมเป็นอย่างมาก ดังนั้น เพื่อเป็นพื้นฐานในการศึกษาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ จึงขออธิบายถึงความหมายและหน้าที่ที่เปลี่ยนไปจากการเกิดแนวคิดรัฐประศาสนศาสตร์สมัยใหม่ เพื่อเป็นการสร้างความเข้าใจขั้นเบื้องต้นต่อการเปลี่ยนแปลงดังกล่าว
บรรณานุกรม
ยุทธพงษ์ ลีลากิจไพศาล. (2552). พัฒนาการและลักษณะของหลักสูตรรัฐประศาสนศาสตร์ระดับปริญญาตรีในประเทศไทย. กรุงเทพ: มหาวิทยาลัยรามคำแหง.
อุทัย เลาหวิเชียร. (2543). รัฐประศาสนศาสตร์: ลักษณะวิชาและมิติต่าง ๆ (พิมพ์ครั้งที่ 6).
กรุงเทพมหานคร: สำนักพิมพ์ที พี เอ็น เพรส.
Simon, H. (1960). The new science of management decision. New York: Harper & Row.
Denhardt, R. B. (1990). Public administration theory: The state of the discipline. Belmont, CA: Brooks & Cole.
Denhardt, R. B. (2008). Theories of public organization (5th ed.). Belmont, CA: Thompson.
แนวคิดทางรัฐประศาสนศาสตร์สมัยใหม่ที่เกิดขึ้น